从“美国制裁阿富汗拉赫曼父子案”看我国跨境反腐败法治体系的构建与完善

摘要：跨境腐败如果不能得到有效治理，对国家形象和人民利益都会造成严重影响。党的二十届三中全会作出“出台反跨境腐败法”的明确要求，反跨境腐败的专门立法工作已经进入快车道。美国财政部制裁前阿富汗官员拉赫曼父子案既体现了美方在法律规范选择、侦查技术运用、内外协作配合等措施的有效性，也暴露其霸权主义思维。基于美国制裁阿富汗拉赫曼父子案的实践经验，结合我国跨境腐败治理的现实需求，应当从制度创新、技术赋能、规则完善等方面进行系统性构建，不断完善我国跨境反腐败法治体系。

关键词：跨境腐败　法治应对　规则主导　国际协作

美国财政部于2023年12月指控两名前阿富汗官员经过精心谋划，通过控制阿富汗多家空壳公司的方式，实施系统腐败行为，其行为涉及欺诈性采购、操纵投标、税收欺诈、利用跨境金融网络洗钱及藏匿资产等。对此，美国财政部宣布将拉赫曼家族在德国、塞浦路斯等地设立的公司列为受制裁主体，美国国务院依据《美国对外业务、出口融资及相关项目拨款法》，同步将拉赫曼父子及其直系亲属列为“重大腐败公职人员”，并禁止其进入美国境内。该案揭示了跨境腐败案件的复杂性以及国际反腐合作所面临的重重挑战，美国政府在处理跨境腐败案件过程中所运用的如对外国官员及其关联主体进行制裁、冻结资产、限制交易并禁止行为人入境等措施对于我国构建跨境反腐败体系具有借鉴和启示意义。

一、美国制裁阿富汗拉赫曼父子案基本情况

美国制裁阿富汗拉赫曼父子案的核心人物是前阿富汗政府官员米尔·拉赫曼和阿吉马尔·拉赫曼尼，美国财政部外国资产控制办公室指控两者实施系统腐败行为，挪用美国援助阿富汗安全部队合同资金数千万美元。根据美国财政部的指控，拉赫曼父子主要的腐败行为包括，通过其控制的多家物流公司在与阿富汗国防与安全部队签订的供应燃料的合同中人为抬高价格并在合同执行过程中不足额交付燃料；贿赂海关官员获得超出法律规定的免税额度；在议会选举中贿赂选民等等。美国财政部依据《美国全球马格尼茨基人权问责法》及第13818号行政命令，对拉赫曼父子及其控制的实体进行制裁，冻结其在美国的所有资产，并禁止本国公民与这些实体开展交易。拉赫曼家族通过投资公民身份计划，在德国、塞浦路斯、阿联酋等国家和地区设立空壳公司，实施洗钱和隐匿资产行为，由于拉赫曼家族的腐败行为，直接加剧了阿富汗政府的财政危机，导致国家货币贬值，通货膨胀加速，国家经济形势不容乐观。

二、美国制裁阿富汗拉赫曼父子案的法治手段及治理难点分析

（一）美国法治手段的运用

1.依据国内规范进行制裁。在本案中，美国财政部的制裁依据是《美国全球马格尼茨基人权问责法》与第13818号行政命令，法案的设立目的是授权美国政府对全球范围内严重侵犯人权和实施严重腐败行为的行为人进行制裁，即赋予美国在前述领域能够进行域外管辖的权力。美国财政部根据调查认定拉赫曼父子实施了一系列腐败行为，并从法律与政治两个方面对其进行施压。在法律制裁方面，冻结资产、禁止交易，从而切断拉赫曼父子的金融网络布局；在政治制裁方面，依据《美国对外业务、出口融资及相关项目拨款法》将拉赫曼父子及其直系亲属列为“重大腐败公职人员”。

2.跨部门协作配合。在本案中，调查与制裁是由美国财政部主导，外国资产控制办公室是负责冻结拉赫曼父子及其家族的相关资产并发布制裁清单。同时，美国财政部联合国务院等多个部门开展协同行动，在调查拉赫曼父子腐败行为时，与阿富汗重建特别监察长办公室密切配合，该机构的主要职责是对阿富汗重建项目和活动进行独立客观地监督，对美国拨付款项支持阿富汗重建的所有项目中的欺诈、滥用职权等行为进行开展民事和刑事的调查，本案中，该机构揭露了拉赫曼父子通过虚构合同、免税进口等手段实施腐败行为，为美国财政部的指控提供了有力的证据支持。

3.技术手段赋能调查。在调查拉赫曼父子腐败行为的过程中，美国相关部门采用科学技术手段，锁定相关证据。一方面，通过分析阿富汗海关“maffinamas”系统中免税凭证的异常使用，固定拉赫曼父子虚增燃料进口数量、逃税等行为的证据；另一方面，通过区块链与加密货币的监控也是美国政府对跨境腐败进行调查的常用手段，由于虚拟货币交易在美国属于合法交易，也逐渐沦为犯罪分子洗钱和逃税的重要手段，通过该技术可以对跨境腐败案件的资金流向等证据的收集和固定提供便利。

（二）跨境反腐败案件治理难点分析

1.犯罪手段的隐蔽性和技术化增强。在美国财政部制裁前阿富汗官员拉赫曼父子案中，拉赫曼家族利用离岸金融工具与空壳公司实施系统性的腐败行为，通过在德国、塞浦路斯等国家设立的41家空壳公司转移赃款，并利用投资公民身份计划获得了多个国家的护照，从而躲避各国的反洗钱监管。利用这些司法管辖区的银行保密制度和低透明度金融公司掩盖非法资金的流向是当前跨境腐败案件的常见手法，以瑞士银行为例，其对银行用户的账户采用的是匿名方式，由此加大了对跨境腐败行为发现和治理的难度。腐败资产跨境转移手段日益复杂，如利用离岸金融中心、空壳公司等进行资产隐匿和转移，给追赃工作带来极大困难。此外，随着数字技术的发展，通过虚拟货币和数字资产进行洗钱的情况日趋严重，虚拟货币的匿名化和去中心化特征是传统的侦查技术手段所难以应对的，加之传统金融监管大多依靠人工审核交易记录，很难对多层级的资金进行准确识别。本案中，美国财政部虽然能够冻结拉赫曼父子在美国境内的资产，从而实现部分赃款的追回，但是其对拉赫曼父子的海外资产无法进行有效的定位和处置，由此显露出对于跨境资产监管的技术障碍。

2.国际协作机制无法有效运行。首先，法律标准存在差异。不同国家或地区对于腐败行为的认定、量刑尺度等都存在明显的区别。本案中，美国财政部是依据《美国全球马格尼茨基人权问责法》实施制裁，但阿富汗对于相关行为并没有出台规范进行有效规制，从而导致跨境的调查取证及制裁的执行都存在困难。《美国反海外腐败法》近年来通过制度构建和执法加强不断寻求管辖权的扩张，这种做法引发了国际社会的广泛关注和争议。其次，国际合作的政治化干预程度较深。在办理跨境腐败案件时，需要双边国家存在高度的政治信赖，相关合作才具备较为坚实的基础条件，若是国家意识形态或政治立场有所冲突，那么法律层面的合作难以开展。阿富汗地区与美国政府的关系处于极度不稳定的状态，美国与阿富汗现政府之间缺乏基本的信赖，跨境合作也自然陷入困境，美国政府会以“保护人权”“司法独立”等理由拒绝向阿富汗政府提供案件证据，阿富汗政府也拒绝协助美国开展本国境内的资产追查。最后，尚未畅通数据共享或证据互认渠道。尽管《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）为国际协作提供了实践的空间，但实际执行过程中由于国际刑事司法协助法与各国国内法律衔接不足，信息共享渠道未建立、取证程序繁琐且缺乏统一规则，国际协作也难以开展。本案中，虽然有阿富汗重建特别监察长办公室的支持，但是跨国资产的追查由于司法协作程序的复杂性致使效率低下。

3.管辖权单边扩张及程序衔接困境。首先，刑事管辖与行政制裁间的冲突与割裂。本案中，美国对拉赫曼父子采取的制裁手段实际上属于行政性的手段，并不是通过刑事诉讼程序进行定罪量刑，被制裁者无法在案件办理过程中得到陈述和辩解的机会，从而不免让人对程序正当、人权保障等原则的执行是否到位产生质疑。此外，美国财政部并未公开关键性的证据，如拉赫曼转移资产的具体方式、途径、流向等等，只是凭借情报信息的评估认定拉赫曼父子的腐败行为，并直接公布制裁结果，这导致除美国以外的其他国家无法核实案件证据的真实性与合法性。根据《公约》所确立的“资产原产国优先返还”原则，阿富汗政府在本案中由于并未参与制裁过程，从而间接丧失对本国流失资产的优先追回权利。其次，管辖权存在扩张危机。拉赫曼父子作为阿富汗前政府官员，在其任职期间的行为可能可以适用国家行为豁免的相关规定，而美国财政部直接宣布对个人及相关实体和主体进行制裁，容易导致“职务行为”与“个人行为”边界不明，导致国际法领域的管辖争议，若是该案的做法被美国政府普遍适用，那么各国是否都能在他国政府官员任期届满后进行追责，这将对国际秩序造成冲击。美国以“普遍管辖权”为由介入拉赫曼案件，且制裁所依据的是其本国法律法规，容易引发国际社会的担忧。

4.侦查技术的局限性。当前，各个国家在侦查技术的应用及技术手段的发展层面存在较大差异，由于没有建立跨境数据信息库，侦查机关想要获得境外的金融信息、行为人相关企业注册信息等内容往往需要经过复杂繁琐的外交方式或国际司法协助途径，不仅耗费的精力与时间成本高昂，所获得的信息的准确性、完整性也无法得到保证。在本案中，美方想要跨境获取拉赫曼父子的犯罪信息数据，重点要获得阿富汗海关记录、相关银行流水等，需要经过多重司法协作，但各国法律设置的标准存在差异，如欧盟对数据出境进行了一定程度的限制等，程序冗长，证据链很难达到完整的标准。此外，数字侦查技术自身就带有缺陷，一方面，美方通过大数据分析确认拉赫曼家族的交易存在异常现象，然算法所依据的数据来源的不同可能导致错误的结论，从而产生误判；另一方面，现有侦查技术相较于犯罪手段的更新迭代，始终处于滞后状态，难以应对复杂的数据伪造。

5.国际规则主导权竞争激烈。由于国际上缺乏统一的、具有强制执行力的反腐败公约为各国在国际范围内开展反腐败行动提供遵循，现有的《公约》也仅是提供了原则性的指导、建立了框架，对于具体的执行并没有细化，由此导致各国对公约都是从本国立场出发进行理解，存在诸多分歧。本案中，美方绕过联合国采取直接行动，也暴露出国际公约在实际执行中的弱势地位。现如今，在国际社会层面，仍然是以美国等西方国家为主导，争夺在国际反腐败领域规则制定的主导权，其将反腐败工具化、武器化，高举民主大旗，输出美式价值观，这一点在美国处理涉及阿富汗相关案件时尤为凸显。这与我国坚持以属人管辖、属地管辖、普遍管辖等国际通行管辖原则为标准形成鲜明对比，发展中国家在国际规则制定过程中的参与程度、话语权等都处于弱势，亟需弱化对西方规则的依赖程度。

三、美国制裁阿富汗拉赫曼父子案对我国跨境反腐败法治体系构建的借鉴与启示

（一）发展信息技术，赋能侦查与监管

鉴于跨境腐败行为的隐蔽性和技术化不断增强，利用技术手段进行调查取证势在必行。一是构建跨境腐败信息数据库。加大对跨境腐败侦查技术的投入，通过开发对虚拟货币、离岸金融工具的监管渠道，建立跨境数据信息库；研发跨境腐败行为预测风险预警模型，并充分运用大数据分析技术，通过梳理、整合行为人资金流向、异常交易、境内外公司注册情况等信息，实现对跨境腐败犯罪分子相关信息的动态掌握。二是探索建立区块链存证平台。区块链存证平台是利用区块链技术对电子数据进行存储和管理的平台，能够有效防止信息被篡改、损坏或丢失，且成本低、效率高，对于跨境犯罪案件的司法存证环节具有积极意义。检察机关可以尝试建立内部区块链存证平台，如上海市人民检察院打造“全流程信息支撑体系”，其中就包括区块链存证中心板块；浙江检察机关通过“保全链”技术实现电子证据全流程存证。在跨境腐败领域使用区块链技术，能够确保证据保存的完整性和真实性，为打击跨境腐败提供更为坚实的技术支撑。三是金融机构应切实承担对跨境腐败资金流动的监控责任。金融机构应当严格落实用户实名身份认证制度，建立更加完善的境外交易监测系统和数据共享平台，对于可疑的、频繁的、大额的资金外流信息，及时向监管部门或司法机关报告，实现对跨境腐败行为的共同打击、协同治理。

（二）推动立法完善，实现与国际规范的对接

在前述案例中，美国依据《美国全球马格尼茨基人权问责法》等国内法律实施制裁，对此，我国需加快推进相关立法的完善，并积极推动与国际规则的衔接。一是国内立法的完善。对此，可以考虑从以下几个方面开展实践：首先，制定专门跨境反腐败法律规范，由于反跨境腐败法已经被列入我国的立法计划中，在立法条文中可以重点就跨境腐败行为的内涵与外延的明晰等内容进行规定，统筹推进国内法治和涉外法治，审慎界定法律的管辖范围和适用情形，并系统性对跨境腐败违法犯罪行为构成要件、量刑标准等予以细化；其次，就管辖权的确立而言，坚持我国刑法所规定的管辖权原则，突出强调对涉及我国利益的跨境腐败行为的管辖权，从而减少法律适用的模糊地带；再者，结合跨境腐败案件的特殊性，设置专门化条款，如禁止境内机构执行外国非法的制裁命令，明确司法机关、监管机关、金融机构等主体的责任分工，缺席审判与违法没收所得的程序衔接，设置跨境腐败市场主体黑名单并对其交易行为作出限制等，不断强化跨境反腐败治理的可操作性。二是实现与国际公约的衔接。当前我国已加入《公约》，在完善国内立法过程中需要将公约的内容作为参照，实现两者的契合。《公约》确立了反腐败的五大机制，以资产追回机制为例，《公约》规定缔约国应当对外流腐败资产的追回提供合作与协助，对此，国内法律可以细化相关程序，明确资产的识别、冻结、没收与返还的具体流程，并就在国际公约框架下如何进行协作以确保资产能够被有效追回进行更为详细的规定。

（三）强化部门协作与国际合作

美国财政部在调查拉赫曼父子腐败案件的过程中，尤其注重内外协作机制的运用，跨境腐败案件的复杂性也使得各国在应对时必须突出协作的重要性。2025年《最高人民检察院工作报告》指出，“坚持有逃必追、有赃必缴，协同开展反腐败国际追逃追赃和跨境腐败治理”。对此，一是优化国内跨部门协作机制。跨境腐败行为的治理并非某一主体的责任，而是需要多部门协同作战，构建跨境反腐败工作大格局。首先，监察、检察、公安、海关、金融监管部门等需要在明确责任分工的基础上，破除信息孤岛现象，建立信息共享平台，实现数据实时传递、线索实时移送，提高案件办理效率。其次，对于重大跨境腐败案件开展联合行动，成立联合专案组，共同制定应对方案，明确时间节点，从而提升打击跨境腐败行为的精准性。再者，发挥各自优势，实现互补。监察机关主导线索发现与调查工作，检察机关在提前介入引导侦查等程序中负主要责任，公安机关开展具体侦查工作、发布红色通缉令等，金融监管部门监控可疑资金交易或流动，外交部门负责通过有关国际条约落实境外资产返还等工作。二是国际合作力求突破。随着跨国因素在商业贿赂中持续、深度注入，加强国际合作尤为重要。《公约》为反腐败国际合作提供了可能性，应充分利用该平台与其他缔约国开展合作，推动多边反腐败机制的建立。依托区域性合作组织，如“金砖国家”“上合组织”“一带一路”等，就共享反洗钱、反腐败信息，协调跨境取证、引渡等内容开展协作；探索建立信息共享与证据互认机制，就信息共享而言，具体就信息的范围、共享的方式、保密措施等内容进行明确，就证据互认机制而言，共同研讨制定证据收集、审查和认定的标准，从而减少因标准差异造成的合作阻碍；积极参与反腐败国际性研讨会议，汲取他国在跨境腐败治理方面的有益经验和举措，并分享办理跨境腐败案件的中国经验和中国方案，展现鲜明立场。

（四）积极参与国际规则制定

虽然《美国全球马格尼茨基人权问责法》要求美国公司在全球范围内必须遵守反腐败的相关规定，但从实践来看，该法案是美国通过单边制裁实现反腐败的重要途径，前述案例也不例外。美国在处理跨境腐败案件过程中常常出现“双重标准”的情况，以“反腐败”名义介入他国内政，从而使得美国能够在反腐败领域主导国际规则制定。长期以来，联合国的国际规则大多是在西方国家的主导下制定的，我国在国际规则制定过程中的参与度与显示度较低，从而导致在国家相关领域的话语权缺失。随着综合国力的不断提升，我国在国际规则制定中的角色需要从过去的“被动应对”转向“主动参与”，强化在国际组织中的话语权。在联合国层面，积极推动多边框架下的跨境反腐败规则的重构，进一步明确案件管辖权，细化《公约》确立的五大规则的具体内容，维护各国主权独立。在区域层面，与经济往来密切、腐败问题关联度较高且具备长期合作基础的国家签订双边条约或区域性行动方案等，并逐步将形成的范式和模板推广至全球。在规则创新层面，顺应时代发展潮流，结合数字经济等新型领域腐败行为的特点，开展规则的实践与创新，融入中国智慧、引领规则的发展方向。

当前，跨境腐败借助虚拟货币等数字工具向边缘场景蔓延，治理难度持续加大。过去一段时间，我国虽不断加强打击力度，但国际司法差异、技术隐蔽性等挑战仍然存在。对此，应筑牢制度防线，深化跨境情报共享与案件协查，以零容忍态度铲除跨境腐败土壤，推动构建全球反腐共治体系。

作者：

缪淑妮 山东省烟台市人民检察院法律政策研究室主任、一级检察官

薛莉萍 上海市人民检察院第三分院第五检察部三级高级检察官

杨兰 上海市黄浦区人民检察院第六检察部五级检察官助理