比较法视野下的反垄断公益诉讼实践路径考察

摘要：尽管域外诸多国家在反垄断领域检察职能的发挥相较于中国有所不同，但域外在反垄断领域的法律规制，特别是对起诉主体范围的界定、反垄断法立法价值的强调等内容值得我们关注。如美国的反托拉斯诉讼与父权诉讼制度、德国的公益代表人制度等，能够对我国开展反垄断公益诉讼实践提供启示与借鉴。修订后的《反垄断法》明确了检察机关能够在反垄断领域开展民事公益诉讼实践，为我国反垄断检察公益诉讼制度的构建指明了方向。由于我国在反垄断领域的检察公益诉讼探索还处在尝试并逐步深入的阶段，实践经验的积累还不够丰富，可以通过比较域外的反垄断立法与司法实践，结合我国的发展现状，从域外立法与司法实践中汲取有益之处，逐步完善我国反垄断检察公益诉讼制度。

关键词：反垄断　域外规制　检察公益诉讼

2022年8月1日新修订的《反垄断法》正式施行，该法第60条第2款规定：“经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼”，由此明确了检察机关在反垄断领域的实践新路径。而检察机关在反垄断领域的公益诉讼还处于初步探索阶段，如何在现有机制框架下进行具体的实践，可以通过比较、借鉴域外的经验做法，进一步完善国内反垄断检察公益诉讼制度。

一、域外反垄断公益诉讼案例

［案例一：美国首都检察长对亚马逊发起反垄断诉讼案］2021年5月25日，美国华盛顿哥伦比亚特区检察长卡尔·拉辛宣布对网络零售巨头亚马逊发起反垄断诉讼，指控亚马逊反竞争的定价政策损害第三方卖家利益、抬高商品价格、扼杀整个在线零售市场的创新。检方表示，亚马逊公司利用合同条款和有关政策禁止第三方卖家在其他线上平台以更低价格或更优条件出售商品，由此锁定商品在线零售价格。亚马逊公司还由于涉嫌违反其他反垄断法规范而受到司法部和欧盟相关机构的调查。美国联邦贸易委员会联合17个州于2023年正式向亚马逊提出反垄断诉讼。

［案例二：德国联邦反垄断局诉Facebook滥用支配地位收集用户数据案］2017年12月，德国联邦反垄断局就Facebook在收集、合并和使用用户数据方面滥用其市场支配地位的调查做出最终裁定，经过长达3年时间的调查审核，调查结果显示Facebook的服务条款以及它收集和使用数据的方式，违反了欧洲的数据保护规定，从而认定Facebook公司构成滥用市场主导地位。2020年6月，德国法院裁定Facebook必须遵守德国反垄断监管机构颁布的一项限制收集用户数据的命令，在未经许可的情况下，Facebook必须严格限制收集和整合数据信息。

二、域外反垄断领域的法律规制

在国际社会层面，以检察机关为主体，代表公共利益进行诉讼是多国的惯常做法；反垄断法设立的最初目标是保护市场公平竞争、助力经济健康发展、保障消费者权益等社会公共利益是普遍共识；在反垄断领域开展公益诉讼实践也已经成为了一种世界范围内的通行做法。笔者将通过美国与德国反垄断领域相关法律规制予以释明。

（一）美国反垄断领域的法律规制

美国的反垄断诉讼源于1890年《谢尔曼反托拉斯法》的规定，当前，《谢尔曼反托拉斯法》《克莱顿反托拉斯法》与《联邦贸易委员会法》共同组成了美国反托拉斯法的核心体系。根据《克莱顿反托拉斯法》第4条，州司法长作为政府监护人，可以本州的名义，向区法院提起民事诉讼；根据《全美检察准则》第21条，在确定担负民事代理责任的司法区内，检察官应在当地政府框架内向有关机构及个人提供民事代理服务；根据美国《联邦贸易委员会法》第10条，依法取证是检察官的职责。反托拉斯法的实施主体包括联邦和州司法部下的反托拉斯局和联邦贸易委员会，职能相互补充。司法部以提起诉讼作为其主要职能；联邦贸易委员会以与违法者签订同意令、向法院提起行政申诉和寻求禁令为主。

美国司法部是反垄断诉讼的提起主体之一，其提起民事诉讼的方式有两种：一是“美国反托拉斯诉讼”，指反垄断或反不正当竞争行为侵害美国国家利益时，司法部可作为一方原告在因垄断行为造成损害时向联邦地区法院提起诉讼。美国联邦检察机构是司法部的组成部分，美国的检察长在司法部体制下可以就侵害社会公共利益的垄断行为提起诉讼。二是“父权诉讼”，规定于《美国法典》第15编，州司法部部长可以以其所在州的名义，代表居住在该州且因垄断行为受到损害的自然人，对垄断行为向地区法院提起诉讼。

在前述美国首都检察长对亚马逊发起反垄断诉讼案中，华盛顿哥伦比亚特区检察长作为州内自然人利益的代表，对亚马逊公司提出反垄断诉讼，即是检察长代表州内公共利益，行使依法取证权力，并在经过合法调查后对实施垄断行为的主体提起诉讼的实践案例。此外，亚马逊公司也同样需要面临美国司法部的调查，司法部通过“反托拉斯诉讼”的方式开展相关审查，由此说明美国在反垄断领域对于垄断行为的规制主体的广泛性。

（二）德国反垄断领域的法律规制

德国在公益保护的领域，诉讼方式主要有两种模式，即检察官起诉模式与团体诉讼模式。依据《德国民事诉讼法》规定，检察机关可以为维护社会公共利益提起或参加民事诉讼，以及参与行政诉讼，但《德国反限制竞争法》中没有明确授权检察机关提起反垄断公益诉讼。德国检察制度十分重视公共利益保护，虽然检察机关公益诉讼契合反垄断法保护消费者权益的宗旨［5］，但目前德国反垄断诉讼主要是由私人诉讼、消费者保护协会和行业协会的公益诉讼、联邦反卡特尔局诉讼组成。

立法层面上，德国反垄断法诉讼的提起主体主要包括竞争者和其他受影响的市场参与者、消费者保护协会和行业协会、联邦反卡特尔局；实践层面上，当事人可就联邦反卡特尔局的行政决定在杜塞尔多夫上诉法院起诉，并可以向联邦最高法院上诉。联邦最高法院设有专门的“反垄断案件审理委员会”负责反垄断案件的审理。

在前述德国联邦反垄断局诉Facebook滥用支配地位收集用户数据案中，主要是由联邦反垄断局作为起诉主体，近些年针对互联网企业垄断问题也都是由联邦反垄断局为主导开展调查程序和诉讼程序，实践中尚无检察机关提起反垄断公益诉讼的案例。德国检察机关在反垄断领域更加尊重行政机关的行政执法权，并不会轻易介入反垄断案件开启公益诉讼相关程序。

三、域内外反垄断领域法律规制与实践的对比与借鉴

（一）我国反垄断领域的法律规制与司法实践

在法律规制方面，一是《反垄断法》及其司法解释，《反垄断法》第60条赋予了检察机关在垄断行为侵害社会公共利益的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼的权力，由此拓展了反垄断诉讼的起诉主体范围；二是《行政诉讼法》第25条第4款规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，我国将行政性垄断行为作为垄断行为的一种表现形式，在反垄断领域开展行政公益诉讼有其必要性，该条款为检察机关的实践提供依据；三是《消费者权益保护法》第47条，是以《民事诉讼法》第58条第1款“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”为基础，赋予了消费者协会代表不特定数量的消费者群体行使民事诉讼的权利。

在司法实践方面，一是经营主体及消费者提起反垄断诉讼的实践。由于经营主体在举证被告是否具有市场支配地位等事实方面仍存在很大困难，个体力量过于薄弱，容易导致法院支持率较低。法律为消费者等主体提起诉讼提供了相应的依据和基础，但同样面临取证能力限制的问题，消费者往往以败诉告终。典型如“田某某诉雅培贸易（上海）有限公司案”，法院认为田某某作为消费者，属于间接遭受侵害的主体，认可了其原告主体的身份，但由于原告田某某提供的证据不足以证明其所购买产品的家乐福店与雅培公司之间存在固定转售价格的约定，以田某某败诉告终。二是消费者协会提起消费者权益保护诉讼的实践。消费者在垄断行为实施后，一般是作为终端受害者的角色，尤其是在纵向垄断协议中，商品溢价过高，消费者选择又有限的情况下，就不得不承受企业垄断行为带来的负面影响。经营者通过优势地位实施垄断行为，从表面上看没有直接体现在与普通消费者的销售和交易行为中，但是所有的垄断性行为最终都会体现在产品和服务的定价上，转化为消费者的经济成本。尽管法律已经明确赋予消费者协会提起公益诉讼的权利，但总体而言，其更倾向于对直接侵害行为提起公益诉讼，而非仅对垄断行为。三是检察机关的探索，如贵州省黔西县人民检察院（以下简称“黔西县院”）针对网络餐饮经营者“二选一”的行为向县市场监督管理局制发行政检察建议。贵州省黔西县某餐饮平台代理商提出，当地从事餐饮服务的店家若是与其进行合作，那么只能由其独家进行代理，而不能授权其他平台，其行为涉嫌属于排他性竞争行为。黔西县院在掌握相关线索后，迅速展开调查。经审查，检察机关认定该平台所实施的行为不仅是对正常市场竞争环境的侵害，还侵害了餐饮商家和消费者的正当权益。为此，黔西县人民检察院向当地市监局制发了行政公益诉讼诉前建议，由行政机关对该涉嫌违法的行为进行调查和处置，充分发挥行政权对垄断行为及不正当竞争行为的规制作用。［8］该案例体现了检察机关在规范市场秩序、维护公共利益中的重要作用，是检察机关在经济法领域的重要探索。但总体而言，检察机关在反垄断领域的探索还有待强化。

（二）域外反垄断领域法律规制与实践对我国的启示

1.充分认识到反垄断诉讼在实现社会公正中的重大意义。随着市场经济的不断发展，垄断行为的出现不可避免。当前，我国经济处于快速发展阶段，出现了平台型企业占据较大市场份额的情形，民事诉讼、行政执法对此的规制存在一定滞后性。此外，在反垄断领域，尤其是在我国将行政垄断作为垄断的一种形式的背景下，行政机关实施垄断行为或者行政执法部门面对垄断行为不作为，甚至违法作为时，社会公共利益如何获得保障成为反垄断法制建设过程中的重点。虽然，我国社会制度、法律制度等与域外国家存在诸多不同。但是，从反垄断诉讼的法理研究与司法实践中可以看出，域外一些国家如美国、德国等都非常重视反垄断诉讼对实现社会公平公正价值的重大意义，值得我们借鉴。

以前述美国华盛顿州检察长对亚马逊公司提起反垄断诉讼案为例，即使是如亚马逊这样的全球互联网电商平台的头部公司，其在全世界范围内都处于行业“领头羊”的位置，为美国的经济、科技、创新等方面都带来了极大的收益，对于美国的整体发展具有一定程度的影响。但是，当这些公司出现垄断行为时，相关国家机关、行业组织、社会团体或个人，都积极提出诉讼规制垄断行为，从其司法实践来看，也并不会因这些公司所可能带来的效益而忽视对社会公共利益的保护。实践案例还有2021年7月美国多州检察长对谷歌提起反垄断诉讼，指控其通过安卓上的Play Store滥用其对应用程序开发商的权力；笔者认为，这主要有两个方面的考量因素：一方面，垄断行为确实会对消费者权益、经济稳定发展等公共利益造成损害，从维护社会公平正义的基本法理出发，国家必须要规制垄断行为，由此才能保障国家经济发展趋势的稳定及公平竞争的市场环境的构建。另一方面，从经济主体长远发展角度进行考虑，尤其是企业主体，垄断行为可能会给企业在短时间内带来相当可观的经济收益，但实际上并不利于企业的长期稳定发展。某一企业对于某个领域或行业长时间处于垄断地位，该企业就丧失了发展的动力，创新力、竞争力无法得到提升。因此，为了能够使企业不断增强竞争力，就必须在垄断行为实施之初，予以严格规制。

检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表人，应当充分认识到反垄断公益诉讼的价值与意义，如前所述，目前我国检察机关在反垄断领域的实践才刚刚起步，探索的力度有待提升，广度有待拓展，检察机关应以反垄断法的有关规定为抓手，助力营造更加公平的营商环境。

2.放宽对原告资格的要求。在前述美国首都检察长对亚马逊发起反垄断诉讼案，亚马逊公司需要接受检方、司法部、欧盟等多方主体的调查。根据美国反垄断领域的有关规定，司法部还能够选择不同的诉讼模式进行反垄断公益诉讼。经过分析域外多国在反垄断领域的法律规定与司法实践，许多国家对于诉讼的主体的范围并没有做过多限制，或者说，并不是通过以授权小部分主体的模式予以规定。为了推进反垄断诉讼，许多国家会通过法律的明文规定，赋予公民、法人、社会组织或国家机关提起诉讼的资格，甚至可以借用检察长的名义获得诉讼的原告资格，这一规定在美国与英国都得到了适用。

虽然我国反垄断公益诉讼的发展还处在不断深入探索的阶段，在实体法中的规定更多属于原则层面的规定，实践操作的细则尚未完全明晰，并且，通过分析我国司法实践现状，可以发现，许多主体在反垄断领域的原告资格遭受质疑，导致维权艰难。因此，可以借鉴域外的经验，进行适当的拓宽，让社会公共利益在受损时能够有更多的救济途径。由于前述德国案例中检察机关对于反垄断领域开展公益诉讼实践保持谨慎克制的态度，因此笔者此段主要是通过前述美国案例予以佐证。如德国近年来致力于降低私人诉讼的提起、举证门槛，《德国反限制竞争法》第33条规定受影响的竞争者或市场参与者都可以提起私人诉讼，诉讼请求包括对即将发生的侵权行为申请禁制令，停止侵权行为，以及弥补损害，可见其私人诉讼提起主体之广，诉请范围之大。由于我国对反垄断领域的探索时间相对较短，可以先行探索社会团体等主体的适格起诉身份，并逐步扩大反垄断公益诉讼的主体范围，完善反垄断法制建设。我国《反垄断法》的修订明确了检察机关在该领域开展实践的相应资格，进一步拓展了起诉主体的范围，是我国在反垄断领域积极有益的探索，检察机关应以此为依据，充分发挥职能，为市场秩序的长期稳定贡献检察力量。

3.立足国情有针对性地开展反垄断诉讼。通过对一些具有代表性国家的反垄断诉讼制度与运行模式的总结与归纳，各国现阶段的反垄断诉讼制度模式的选择都是基于其本国特殊的发展历程。美国在反垄断领域，非常强调司法对于社会政策的导向作用，因此，其突破了传统司法权力的边界，让审判机关越来越多地体现其政治价值。德国的公益诉讼制度一开始并不适用于反垄断领域，而是随着后来的发展逐步扩展到该领域。

从前述美国首都检察长对亚马逊发起反垄断诉讼案可以看出，美国司法部对于反垄断公益诉讼程序的开启处于较为强势的地位。美国等国家是以司法手段作为规制垄断行为的主要手段，而我国是以行政执法机构作为规制垄断行为的主要力量，是一种“行政执法为主，诉讼为补充”的模式，且行政执法也正朝着规范化、专业化的方向不断发展。从最早反垄断执法权由多个部门分别行使，到现如今集中归于国家市场监督管理总局及其下设的各级单位。通过成立国家反垄断局，体现了国家进一步完善和加强反垄断体制机制建设的策略。在社会主义市场经济的背景下，我国的行政体制相对发达，行政力量是规制垄断行为的主要力量。借鉴英国等国家经验，结合我国行政力量强化的背景，下一步要充分、合理利用执法资源，追求行政效能最大化。在德国联邦反垄断局诉Facebook滥用支配地位收集用户数据案中，德国是由反垄断局完全主导公益诉讼程序，而检察机关严守边界，完全不参与其中。相较而言，我国检察公益诉讼作为中国特色司法制度，需要充分发挥制度优势，既要尊重行政权的发挥，也应当注重及时予以补位，尤其是在存在行政垄断行为的背景下，检察机关的介入更是有其必要性。

综上，我国的反垄断公益诉讼制度必须立足于我国国情，从我国社会主义市场经济发展的实际情况出发。我国《反垄断法》立法进程实际上耗费的时间较长，过程也较为波折。党的十八届三中全会首次提出“要使市场在资源配置中起决定性作用”，表明发展市场经济、推动市场化改革的坚定决心。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。当前，我国正处于经济发展的重要阶段，《反垄断法》的重要性及其实施力度是随着市场经济制度的发展和完善不断强化的。在构建反垄断检察公益诉讼的过程中，必须结合我国经济体制的特点以及反垄断执法、司法的发展规律，有选择地进行吸收。检察机关作为《反垄断法》明文规定的提起公益诉讼的主体，与美国司法机关作为提起反垄断诉讼的主导有所区别，应当在充分尊重民事权利主体及行政执法权的前提下，作为一种补充力量参与反垄断法的实施中。同时，区别与德国检察机关在反垄断领域不开展公益诉讼，我国检察机关在法律明文授权的情况下，应有所作为。

作者：

李璐  山东省烟台市芝罘区人民检察院党组副书记、副检察长、一级检察官

杨兰 上海市黄浦区人民检察院检察官第六检察部五级检察官助理