张晓君，汪圣杰 ‖ 澜湄合作框架下次区域跨国犯罪治理：机制检视与路径完善

关键词：澜湄合作；跨国犯罪治理；周边命运共同体；区域法治协同

当前我国同周边关系处于近代以来最好的时期，同时也进入周边格局和世界变局深度联动的重要阶段 1 。习近平总书记强调，加强双边和多边特别是澜湄合作框架内执法司法合作，维护人民群众生命财产安全和地区安全稳定 2 。东南亚的跨国有组织犯罪正以前所未有的速度演变：一方面，缅甸掸邦的甲基苯丙胺（冰毒）生产和贩运在过去十年屡创新高；另一方面，具有产业规模性质的网络诈骗行为和诈骗中心激增，许多犯罪活动实体迁移并集中于以湄公河区域为代表的由非国家武装团体控制的自治区域、经济特区（Special Economic Zones，简称SEZs）及其他脆弱的边境地区 3 。2023年澜沧江—湄公河合作第四次领导人会议发布的《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》指出，顺应区域经济复苏对安全发展环境的需要，以“共建安宁家园”为目标，探索更高层次的澜湄执法和司法合作机会，维护区域和平、稳定与繁荣 4 。2025年是澜沧江—湄公河合作（以下简称澜湄合作）10周年，中方愿同湄公河五国密切协调，推动各领域合作不断提质升级，打造“澜湄合作2.0版” 5 。鉴于此，建立健全澜湄次区域跨国犯罪治理机制，维护我国海外利益，推动区域经济共同繁荣，共建安宁家园，具有十分重要的意义。

      一、澜湄次区域跨国犯罪治理机制的定义及构成

      （一） 澜湄次区域跨国犯罪治理机制的定义

自2016年澜湄合作正式启动以来，澜湄国家在打击跨国犯罪领域不断深化共识、开展行动，取得了显著成果。通过长期的合作，澜湄国家已经形成了一套相对稳定的打击跨国犯罪合作模式，相应的制度安排呈现机制化的发展趋势。从“机制”本身出发，“机制”的运行必须满足三大特征：一是规律性，即机制依一定的内部规律运行；二是权威性，即机制形成后就有严格的约束力；三是整体性，即机制强调在客体的所有组成部分之间形成一种联系与互动关系 6 。澜湄国家打击跨国犯罪的合作模式符合上述三种特征，在机制上具体表现为澜湄国家为打击流域内跨国犯罪而开展国际合作所建立的、对彼此具有约束力的规则制度、运行机理及协调模式。从狭义上看，澜湄次区域跨国犯罪治理机制仅指在澜湄合作框架下澜湄国家依托澜湄合作文件和职能机构建立的跨国犯罪治理机制。从广义上看，该机制则具有更丰富的内涵，《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》强调，“坚持开放包容，与东盟及湄公河其他区域或次区域合作机制相互补充，协调发展”“推动澜湄合作与中国—东盟合作协调发展” 7 。《澜湄合作第九次外长会联合新闻公报》指出，“有必要加强六国执法机构的紧密协作，包括在可能的情况下利用现有的区域和国际机制。”因此，广义上的澜湄次区域跨国犯罪治理机制还包括澜湄国家利用国际条约和其他多边合作平台开展跨国犯罪治理的其他合作机制。

（二） 澜湄次区域跨国犯罪治理的多层次规范体系

2024年8月，澜湄合作第九次外长会发布的《澜湄合作框架下加强打击跨境犯罪合作的联合声明》指出，期待在尊重国家主权、国际法及成员国法律框架的基础上密切各层级合作，加强同全球安全倡议等相关倡议的对接 8 。在打击区域跨国犯罪问题上，澜湄国家之间已经形成涵盖国际层面和区域层面不同层次的规范体系，具体包括以下六种类型：一是国际条约，澜湄六国是《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》以及联合国三大毒品控制公约《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》《精神药物公约》《麻醉品单一公约》的缔约国；二是国际组织的规章或其他规范性文件，澜湄六国均是国际刑警组织的成员国，有义务遵守国际刑警组织制定的《国际刑警组织章程与规则》《一般规则》《财务条例》《争端解决程序实施细则》《大会和执行委员会议事规则》《数据处理规则》等法律文件；三是中国—东盟多边合作机制的合作文件，如《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》《中国—东盟全面加强反腐败有效合作联合声明》《中国—东盟关于打击电信网络诈骗和网络赌博的联合声明》《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2026—2030）》等；四是澜湄合作机制下的合作文件，如《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》《澜沧江—湄公河合作第四次领导人会议内比都宣言》《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018—2022）》《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》《澜湄合作框架下加强打击跨境犯罪合作的联合声明》等；五是澜湄次区域其他合作机制文件，如2015年10月湄公河流域执法安全合作部长级会议上通过的《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》；六是澜湄六国之间的双边条约，如《中华人民共和国和越南社会主义共和国引渡条约》《中华人民共和国和泰王国关于刑事司法协助的条约》等。1. 国际公约和国际组织的规章及其他规范性文件成为澜湄次区域跨国犯罪机制的法律基础。作为联合国非传统安全合作领域的制度框架，上述国际公约一方面明确了缔约国在刑事立法、引渡协作、资产追缴、司法互助等方面的义务，为相关合作提供了国际法层面的法律依据；另一方面明确了缔约国之间开展打击跨国犯罪合作的法治方向，倡导在区域和双边框架下建立情报共享、执法协作和能力建设机制。《国际刑警组织章程与规则》等国际组织制定的规章及其他规范性文件是国际法的重要组成部分 9 ，同样对组织成员国具有强制约束力和指引作用。一方面，澜湄国家必须遵守这些法律文件所设定的义务，如遵守《国际刑警组织章程与规则》第3条所规定的“严禁进行任何政治、军事、宗教或种族性质的干预或活动”；另一方面，国际刑警组织制定的《数据处理规则》《争端解决程序实施细则》等法律文件为澜湄国家开展打击跨国犯罪合作提供了更明确的行为标准，从而更好地协调和解决因合作产生的纠纷。2. 中国—东盟多边合作、澜湄合作及其他澜湄次区域合作机制的合作文件是澜湄次区域跨国犯罪机制的纲领性文件和具体行动指南。一方面，这类规则凝聚了打击跨国犯罪合作领域的政治共识，如《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018—2022）》首次在“政治安全事务”章节提出“加强执法安全合作”；《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》更提出以“共建安宁家园”为目标，探索更高层次的澜湄执法和司法合作机会 10 ；《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2026—2030）》则明确将“打击跨国犯罪”作为政治安全合作的议题之一，并提出“继续在澜沧江—湄公河合作、中国—东盟东部增长区合作及其他次区域框架和机制下加强合作”。另一方面，这类规则明确了开展合作的具体组织框架和执法主体，如《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》创设澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心（The Lancang-Mekong Integrated Law Enforcement and Security Cooperation Center，简称LMLECC）；《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》则明确了高级别会议的类型、频次以及不同级别的会议所承载的功能。3. 澜湄六国之间的双边条约是落实上述国际条约和相关文件精神的双边制度安排，成为具体合作中特定国家开展司法协助的法律依据。例如，在2011年湄公河惨案中，主犯糯康等在老挝境内被抓获，在多国享有并主张管辖权的情况下，我国最终通过《中华人民共和国和老挝人民民主共和国引渡条约》将主犯糯康引渡回国接受审判。当前，我国同其他澜湄国家的双边条约主要包含两种类型：第一类是专门针对犯罪嫌疑人的引渡条约以及针对已判刑人员的移送管辖条约，如《中华人民共和国和越南社会主义共和国引渡条约》《中华人民共和国和柬埔寨王国引渡条约》《中华人民共和国和老挝人民民主共和国引渡条约》《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于移管被判刑人的条约》《中华人民共和国和泰王国关于移管被判刑人的条约》等；第二类是针对辅助司法审判工作的双边条约，涵盖送达文书、调查取证等事宜，如《中华人民共和国和泰王国关于刑事司法协助的条约》《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于民事和刑事司法协助的条约》等。

      （三） 澜湄次区域跨国犯罪治理机构的组织架构与职能配置

1. 协调枢纽：澜湄国家秘书处。澜湄国家秘书处是澜湄合作的协调机构，负责澜湄合作的日常工作和特定合作事项，澜湄六国外交部普遍设立了澜湄合作国家秘书处或协调机构 11 。2017年4月，澜沧江—湄公河合作中国秘书处成立，作为我国参与澜湄合作的协调机构。2017年6月，首个地方协调机构——澜湄合作中国秘书处云南联络办公室在云南省政府外事办公室成立，由此形成了“中央统筹—地方对接—部门协作”的工作格局。中国国家秘书处在打击跨国犯罪领域的职能主要体现在四个方面：一是战略规划职能，统筹机制建设，确立年度优先合作事项，为跨国犯罪治理提供制度保障；二是协调联络职能，推动公安、海关、检察、边防等职能部门以及地方政府与其他澜湄国家建立跨境执法与司法合作通道；三是基金管理职能，负责澜湄合作专项基金的审批与监督，确保反毒品、反人口贩运、打击电诈等重点项目按计划落地；四是宣传教育职能，通过“澜湄周”等活动加强舆论引导与社会参与，营造反跨国犯罪的区域共识氛围，不断扩大机制影响 12 。在打击跨国犯罪合作中，信息的有效传导和行动的及时响应是抓捕跨国罪犯的关键，澜湄合作国家秘书处或协调机构的设立为成员国间的执法部门提供了稳定的联络沟通渠道，进而大大提升了执法效率。2021年3月，应中国警方请求，LMLECC联合隶属于柬埔寨内政部的澜湄合作柬埔寨国家秘书处，分别仅用17天和35天成功抓捕2名“红通”人员和1名“猎狐行动”涉案人员 13 。2. 议事平台：高级别会议机制。高级别会议是澜湄国家开展打击跨国犯罪合作的议事平台，负责商讨制定澜湄国家打击跨国犯罪的总体规划、行动计划和其他具体实施方案。高级别会议并不专指某个合作机制框架下的会议，而是作为一项制度化的安排，广泛存在于澜湄国家打击跨国犯罪的合作中。具有代表性的有1995年成立的大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录签约方部长级会议机制；2011年成立的中国、老挝、缅甸、泰国四国湄公河流域执法安全合作会议机制；2015年成立的湄公河流域执法安全合作部长级、高官级会议机制；2016年成立的澜湄合作领导人会议、外长会议、高官会议机制；2025年成立的澜沧江—湄公河执法安全合作部长级会议机制等。除了大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录签约方部长级会议机制专门聚焦毒品治理合作，其他高级别会议机制都具有跨国犯罪治理合作功能。总体来看，以上一系列高级别会议机制呈现两个特征。一是定期召开与不定期召开相结合，兼顾稳定性和灵活性。各类高级别会议通常采取重要会议定期召开、其他会议视情况不定期召开的模式。例如，1995年首届大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录签约方部长级会议决定每年召开1次高官会议、联络员会议，每2年召开1次部长级会议；2015年，湄公河流域执法安全合作部长级会议通过的《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》规定，部长级会议每2年举行1次，高官会每年举行1次 14 ；2016年3月，澜湄合作首次领导人会议通过的《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》明确，澜湄国家每2年举行1次澜湄合作领导人会议，并根据需要举行领导人特别会议或非正式会议。外长会每年举行1次，根据需要举行外交高官会和工作组会 15 。二是采取分层次的方式，不同层次的会议承载不同的功能。以澜湄合作框架下的高级别会议机制为例，领导人会议作为最高级别的会议机制，负责制定澜湄合作整体长远发展的总体规划和战略愿景；外长会议作为中间层级的会议机制，负责对领导人会议出台的合作文件进行细化和落实，针对具体领域的合作制定和协调具体行动计划；高官会及工作组会则负责在具体合作行动中进行组织和协调。3. 执法实体：LMLECC。LMLECC是澜湄流域第一个具有执法安全合作职能的政府间国际组织。当前，LMLECC下设湄公河联合巡逻执法指挥部、情报融合与案件协查部、联合行动协调部、执法能力建设部、综合协调和运营保障部5个部门，其决策机构为澜沧江—湄公河流域执法安全合作部长级会议，每2年举行1次会议或视情指派高级别代表召开年度会议，决定中心活动的大政方针，审议中心工作计划、报告和人事、预算等重要事项。此外，LMLECC设有中心秘书处，其首席执行官为秘书长，任期为3年，负责中心的日常运营，并向湄公河流域执法安全合作部长级会议报告工作。各成员国各派1名代表担任中心副秘书长协助秘书长工作，任期为4年 16 。LMLECC在打击跨国犯罪领域具有以下五个方面的工作职能。一是作为执法主体开展常规执法。例如，LMLECC下设的湄公河联合巡逻执法联合指挥部，自2011起定期开展湄公河联合执法活动，截至2025年8月，中国、老挝、缅甸、泰国四国开展联合巡逻执法行动155次，投入执法人员逾2万人次，出动执法艇超千艘次，巡航里程突破10万公里，湄公河江面恶性案件零发生 17 。二是作为执法主体开展专项执法。例如，2024年8—12月，LMLECC组织实施了“海鸥”联合执法行动，期间共破获以电诈案件为主的各类案件160余起，抓捕犯罪嫌疑人7万余人，解救受害者160余人 18 。三是作为协调机构，应成员国请求开展海外执法合作。例如，自2025年11月以来，在LMLECC协调下，柬埔寨警方根据四批协查请求先后成功解救多名受害者，涉及中国和缅甸公民 19 。四是作为澜湄六国执法合作平台，举办情报交流与信息分享会议。例如，LMLECC创设澜湄区域犯罪形势分析圆桌会议机制，在第二届圆桌会议期间，LMLECC组织柬埔寨、中国、老挝、缅甸、泰国、越南六国执法部门代表启动“平安澜湄2025”联合行动。五是通过捐助与培训等方式，加强执法能力建设。例如，自2018年以来，LMLECC分批次向老挝边境省份援建多个执法勤务站和毒品查缉站，捐助了巡逻艇、快艇等执法物资 20 。此外，LMLECC通过开展内部培训、与成员国执法部门合作开展培训等方式，提高了LMLECC整体及成员国的综合执法能力，有效弥补了成员国执法能力的差距。

      二、澜湄次区域跨国犯罪治理机制的运行特征及挑战

（一） 决策原则：“协商一致”下的东盟特色

在地区合作中，大国往往扮演核心角色。为避免某一大国成为地区规范的主导，东盟在地区内构建了具有东盟特色的决策程序和地区规范。在地区行为体斗争又妥协的互动进程中，东盟规范逐步融入地区条约和机制中 21 。协商一致原则就是典范之一，其源于《东南亚友好合作条约》（1976年）及《东南亚国家联盟宪章》（2007年）所确立的东盟制度传统，核心在于尊重主权平等、弱化制度性强制，从而增强政治认同与合作意愿。2015年《澜沧江—湄公河合作首次外长会联合新闻公报》指出，将本着协商一致、平等互利、统筹协调、尊重《联合国宪章》和国际法原则……将澜湄合作机制建设成为各方共商、共建、共享的次区域合作平台 22 ，这表明澜湄合作机制对东南亚地区“协商一致”政治文化和制度进行了传承和延续。但从客观上而言，协商一致原则也导致了决策效率低下的问题。由于各国经济发展水平、法治建设以及参与国际合作意愿的不同，澜湄六国很难在同一事项上达成完全一致意见，导致澜湄合作中大量关于打击跨国犯罪的相关文件内容仅停留在共识或者原则性规定层面。例如，2011年中国、老挝、缅甸、泰国四国通过的《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》中明确提出：“同意尽快商签中老缅泰《湄公河流域执法安全合作协议》。” 23 至今为止，该协议及其他类似协议尚未出台。

      （二） 响应机制：外交驱动下的政策传导与行动模式

澜湄合作的成功源于六国领导人强有力的政治引领、高度的政治共识和旺盛的经济社会发展需求，其内部运行机理在于通过领导人会议等外交途径，在澜湄六国领导人对打击跨国犯罪形成共识的前提下，各国政府的职能部门基于落实高层会议所达成的共识而开展行动。例如，《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》指出，澜湄合作将在领导人引领、全方位覆盖、各部门参与的架构下，按照政府引导、多方参与、项目为本的模式运作 24 。在政策传导机制作用下，上一级达成的共识可以直接对下一级的高层对话形成示范作用和方向指引，并由具体的职能部门进行落实、细化为具体行动。例如，2023年《澜沧江—湄公河合作第四次领导人会议内比都宣言》强调进一步强化执法领域务实合作，加强打击跨境网赌电诈、毒品贩运、贩卖人口、恐怖主义、网络犯罪、武器走私等犯罪活动 25 。为落实这一共识，2024年8月，各方在澜湄合作第九次外长会通过了《澜湄合作框架下加强打击跨境犯罪合作的联合声明》，强调欢迎各方在“平安澜湄”行动和澜湄综合执法安全合作中心框架内开展自愿合作；2025年1月澜湄执法安全合作高官会进一步明确了行动安排，中国、缅甸、泰国三国与会高官召开专门会议就合作铲除缅甸妙瓦底电诈窝点交换意见、研商对策，达成积极共识。上述模式的优势在于突破繁琐程序和条件的桎梏，构建了一种自上而下、灵活便捷的响应机制。与此同时，外交手段也充分体现出合作的自愿性而非强制性。由于非传统安全问题涉及深层次的社会治理层面，治理的成本高、周期长，治理效果无法预期，且可能在短期内带来经济利益的某些损失，有些国家在某些议题的合作中不愿意承担治理成本 26 。因此，在多重机制并行的背景下，过度依赖外交途径而缺乏硬约束条款，可能导致部分国家采取“机制套利”策略，对某些具体合作事项的参与意愿较低，进而影响机制整体的凝聚力和影响力。

      （三） 规则建构：软法主导的区域制度安排

经济全球化、区域一体化及地方化分别为国际软法的兴起确立了客体依据、文化认同与民主基础，而反建制运动削弱了硬法的社会基础及其实效，国家间的法律合作逐渐向原始的政治合作回归，主体的多元化与公共权力的社会化促进了国际软法的兴起 27 。从名称上看，澜湄合作框架下打击跨国犯罪的合作文件大多为宣言、联合声明、备忘录等，在涉及合作事项上多表述为“建议”“鼓励”“支持”，在内容上大多为原则性规定，反映出软法的本质特点。尽管软法性文件不具有法律约束力，但其具有一定的法律相关性，能经特定程序转化为有约束力的硬法，并与其形成互动。软法具有缔结程序简便、形式灵活、参与主体多样等特点，可以缓解国际合作中的不确定性问题 28 。与国际条约等典型的硬法性文件相比，软法性文件的行使更依赖于国家之间的信赖程度及自觉遵守，具有制定迅捷、政治成本低等优点。澜湄合作框架下的合作文件（如《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》《澜湄合作框架下加强打击跨境犯罪合作的联合声明》等）虽然存在大量原则性规定，但其作为一种过渡性的制度安排，可以凝聚各方共识、明确合作方向和原则，避免各方在现有合作中出现无法可依的情况。此外，软法具有路径引导功能，在合作初期可为成员国间构建低门槛合作基础，为后续条约谈判积累经验。但是，软法主导的制度安排会导致合作不够稳定、缺乏可预期性。例如，《澜湄合作框架下加强打击跨境犯罪合作的联合声明》强调：“欢迎各方在‘平安澜湄’行动和澜湄综合执法安全合作中心框架内开展自愿合作” 29 ，这表明LMLECC并不是澜湄国家统一开展执法合作的唯一执行主体。此外，LMLECC没有明确统一规定各成员国执法部门向LMLECC秘书处派驻部门、人数和轮换时间，而是交由各方协商确定 30 。这意味着，在缺乏条约性制度背书和统一组织的前提下，如果一国对于参与综合执法的意愿不高或者行动力不强，LMLECC获得该国的支持力度就会相应减弱，进而影响联合执法的效果。以其他地区的非传统安全合作组织为对照，南美洲公民安全、司法和打击跨国有组织犯罪行动协调理事会作为南美洲国家联盟的常设机构，在成立之初就已明确了组织章程，并在组织章程中对机构的性质与原则、总体愿景及具体目标、组织结构、运作规则等事项进行了明确的规定 31 。

      （四） 对外合作：面向域外国家及多边机制的开放平台

澜湄次区域跨国犯罪治理机制具有开放包容的特征，允许流域外国家参与或者通过协同其他平台开展合作。《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》指出：“支持澜湄合作机制与东盟及湄公河其他区域或次区域合作机制相互补充，协调发展。探讨在六国协商一致基础上设立澜湄合作对话伙伴或发展伙伴，邀请六国认可的国家以及区域或国际组织以适当方式参与澜湄合作。”当前，澜湄六国与域外组织或机构开展了广泛的打击跨境犯罪合作，积极邀请域外组织或机构参与到本区域的跨境犯罪治理机制中。例如，2025年2月LMLECC举办第二届澜湄区域犯罪形势分析圆桌会议，邀请了联合国毒罪办、国际刑警组织和东盟警察组织代表参会 32 。根据跨国犯罪的特性，允许对外合作既是澜湄国家的客观需要（如能帮助澜湄国家更好应对犯罪分子外逃、犯罪所得转移至境外），又是澜湄流域外国家或者组织的现实需求（如被害人的国籍或者财产属于流域外国家）。这一制度安排不仅有助于引入资金、技术与执法资源，缓解因经费问题产生的合作阻碍，更能构建更大的跨国犯罪治理网络，从而应对澜湄次区域跨国犯罪转移及风险外溢等问题。然而，澜湄合作在规则整合与平台协同方面尚未建立统一的跨机制协调框架，这可能导致跨国案件中出现选择共同认可的“外部伙伴或平台”时无法达成共识、不同平台之间信息壁垒破解困难等问题。此外，当前尚无规定明确、域外国家或组织参与澜湄合作的方式和限度。例如，是仅允许域外国家或组织参与个案合作，还是允许澜湄合作成员扩容（如成为观察员国或者成员国），或者允许澜湄国家与域外国家或者组织建立长期合作关系？这些问题的模糊性回应或将影响机制开放性与独立性的平衡。

      三、澜湄次区域跨国犯罪治理机制化的困境探源

（一） 国家间治理能力失衡与国内法律冲突

一方面，一国的经济发展及法治建设水平影响其参与国际合作的效率和能力。根据美国律师协会下属的非营利组织世界正义工程（World Justice Project）颁布的《2024年全球法治指数》，在参与排名的142个国家当中，柬埔寨位列第141名，缅甸位列第138名 33 。此外，经济合作与发展组织发布的《2025 年国家脆弱性指数》也表明，缅甸仍属于“高脆弱性”国家，尤其在社会、安全、环境、经济等指标上表现出较为严峻的脆弱性 34 ，这类国家将导致本就有限的地区治理效能进一步衰减 35 。另一方面，法律制度差异是跨国犯罪合作的隐性障碍，各国在刑事立法特别是犯罪构成要件与量刑标准上存在差异，打击跨国犯罪合作会因为行为“罪与非罪”的定性而造成阻碍。例如，在毒品犯罪的认定上，单纯的吸毒行为在中国、越南、泰国并不认定为犯罪，但在柬埔寨和老挝，有吸毒前科并再次吸毒者可以追究刑事责任 36 。《中华人民共和国刑法》第三百五十一条规定了“非法种植毒品原植物罪”，明确了种植大麻行为的违法性，但泰国仍将大麻视为管制草药，在获得资质认证的情况下可以合法种植 37 。这种法律认定上的差异容易导致在跨境执法中出现“在一国不构成犯罪行为，在另一国则构成犯罪”的冲突局面，从而影响引渡、司法协助及联合调查的顺利开展。

      （二） 机制拥堵与规则衔接不畅相互交织

自1992年大湄公河次区域经济合作成立以来，澜沧江—湄公河流域建立了包括澜湄合作在内的11个多边区域合作机制，且除中国外的5个澜湄国家几乎加入了所有的合作机制 38 。随着域外大国对湄公河国家战略投入的与日俱增，澜湄流域各类合作机制增多，呈现出“机制拥堵”的特点，增加了湄公河地区开发合作的复杂性 39 。例如，在打击毒品跨国犯罪领域， 1993年，中国、老挝、缅甸、泰国四国就同联合国毒品和犯罪问题办公室建立了大湄公河次区域禁毒合作谅解备忘录机制，随后柬埔寨、越南两国加入，由此形成六国与联合国机构协同打击毒品犯罪的合作格局，相应机制不断完善并延续至今。而后，不论是澜湄国家于2015年成立的湄公河流域执法安全合作部长级、高官级会议机制，还是2016年正式启动的澜湄合作，机制都具备开展跨国犯罪合作的功能，且均设置了打击毒品犯罪的议题。除此之外，澜湄国家之间还可以根据东盟与中国（“10+1”）打击跨国犯罪部长级会议、东盟与中日韩（“10+3”）打击跨国犯罪部长级会议等机制开展合作。然而，在没有相关规则对不同机制予以协调的情况下，多重机制的叠套并不能形成“1+1>2”的效果，机制拥堵甚至会带来直接的不利影响，如加剧制度建设成本、造成执法路径选择不一，导致资源分散甚至浪费。尽管澜湄国家之间已经形成多层次的规范体系，但规则衔接不足的问题仍然显著，导致澜湄国家在涉及引渡、移管被判刑人、联合调查等关键领域缺乏法律依据或者法律约束力不足，无法有效整合现有资源并发挥最大价值。一是不同机制之间的规则未形成良好对接，LMLECC同域外组织开展合作的程序规范及限制尚未明确。二是澜湄国家多边合作文件与国际条约衔接不理想，尚未对国际条约的大量义务进行明确务实。具体表现为：《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》均规定缔约国应当寻求订立引渡、移交被判刑人员的双边、多边制度安排，但澜湄国家尚未形成流域内统一的多边制度安排；上述公约均规定了没收犯罪所得财产的分享机制 40 以及“控制下交付”等特殊侦查手段的合理使用 41 ，但澜湄国家尚未对上述事项形成明确的双边、多边制度安排；如《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第31条规定了缔约国之间应酌情开展预防犯罪方面的合作，但现阶段澜湄国家在跨国犯罪治理合作方面主要集中于打击、惩罚犯罪，对于预防犯罪的关注度较少。三是双边条约建设情况不理想，未能全面落实共同加入的国际条约义务以及澜湄合作关于打击跨国犯罪的共识。例如，在引渡方面，我国与缅甸未签署引渡条约；在移管被判刑人方面，我国也只与泰国、越南签署了关于移管被判刑人的条约。

      （三） 区域事务话语权的争夺与自主性的担忧

地区秩序是地区内国家间互动的产物，也是权力分配、利益分配和观念分配的结果 42 。一个国家只有承担相应的国际责任，才能获得国际社会对其国际地位的认可，而供给公共产品是体现国家国际责任的最主要方式 43 。然而，一国承担过多的责任也可能造成“出力不讨好”的局面，这可能使地区内国家和域外大国产生疑虑，即认为该国试图通过垄断区域公共产品的供给而谋求地区霸权 44 。澜湄合作机制是由我国主导的区域合作机制，尽管作为区域合作机制的“后来者”，相当程度上被视为新的机制“竞争者” 45 。有国外学者认为中国压倒性的经济和军事实力已在较小、较弱的邻国中引发了战略焦虑，担心澜湄合作机制的不断推进可能会冲淡其他国家在湄公河地区事务的抱负和领导地位 46 ,甚至边缘化区域内其他机制 47 。法的域外适用在一定程度上加剧了澜湄国家对于主权和区域事务自主性的担忧。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第4条第2款规定，公约的任何规定均不赋予缔约国在另一国领土内行使管辖权和履行该另一国本国法律规定的专属于该国当局的职能的权利，这意味着缔约国前往其他国家开展执法活动仍会被视为对该国主权的挑战，纵使执法合作请求国国内法赋予了有关部门境外执法的合法性 48 ，其他国家仍可基于国家主权原则拒绝配合。此外，《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》提出，“完善六国国家秘书处（协调机构）联络机制，积极认真研究在共识基础上设立澜湄合作国际秘书处的可能性” 49 。然而，如何确定国际秘书处与各国秘书处之间的关系、依据何种规则选任秘书长、国际秘书处如何在确保行动的统一性的同时兼顾成员国的自主性？这一系列问题影响区域内国家对区域事务话语权和自主性的考量。

      （四） 大国博弈影响区域国家参与合作意愿

美国及其盟友是影响澜湄合作推进的最大外部因素 50 。随着中国的崛起，美国愈发重视湄公河地区的战略地位和价值，将其作为制衡中国的前沿阵地和关键区域 51 。除了澜湄六国，印度、日本、美国和韩国４个域外国家以正式成员的身份加入了多个湄公河次区域合作机制 52 ，牵制中国、迫使湄公河５国远离中国是这些国家参与湄公河合作的共同目标 53 。在加入澜湄合作机制前，湄公河５国被认为主要通过接受区域外国家在既有合作制度中发挥主导作用 54 来享受发展红利。这些国家主要采取“大国平衡”和“两面下注”的策略，从中国和域外国家那里得到更多的好处 55 。新加坡的东南亚研究院（ISEAS）发布的《东南亚现状：2024年调查报告》指出，当受访对象被问及如果该地区在未来被迫需要“选边站”时，选择中国的比例为50.5%，而选择美国的比例为49.5% 56 。该数据从侧面反映出，湄公河5国参与澜湄合作的意愿和参与度可能受到平衡外交策略的影响。具言之，在介入湄公河事务时，美国及其盟友往往将跨国犯罪、非法移民、毒品走私、网络诈骗等问题，与所谓“治理赤字”“规则透明度”“安全风险外溢”等叙事相结合，进而将次区域安全合作嵌入更宏大的地缘政治竞争框架之中。这种叙事方式可能使部分湄公河国家在推进跨国犯罪治理合作时不得不顾及其对外政策取向与战略立场的外部观感，由此更倾向于维持战略模糊与制度弹性，从而降低其在澜湄合作框架下深化制度性合作的主动性。

      四、完善澜湄次区域跨国犯罪治理机制的实践路径

在全球治理体系变革与区域秩序重塑的大背景下，澜湄流域面临多重安全挑战与发展压力，跨国犯罪问题已成为制约区域一体化与公共安全合作的主要障碍。合作机制的制度化和规范化是机制得以有效并长效运行的前提 57 。为有效破解治理困境，亟须以命运共同体理念为指引，以机制建设为支撑，以法治路径为依托，推动澜湄跨国犯罪治理机制更加系统、协调、高效运转。

      （一） 理念引领：深化命运共同体意识以纾解主权安全关切

1. 夯实澜湄国家命运共同体理念，形成超越短期利益分配的价值纽带。关系性权力是国家在国际社会网络结构中构建相互联系并获取其他行为主体认同的能力，其依靠非强制性手段，通过共同的价值观等无形权力资源互动建立特定性质的关系，在各种国家关系中，关系越紧密，关系性权力发挥的影响越大 58 。当前，我国与柬埔寨扎实推进新时代全天候中柬命运共同体建设，并且同老挝、泰国、越南、缅甸均建立了全面战略合作伙伴关系，这表明中国同其他澜湄国家能够依托强大的关系性权力深化命运共同体意识，开展更紧密的国际合作。共同的目标、共同的利益以及共同的命运有助于对立国家克服彼此间的分歧和差异的束缚 59 。亚洲价值观的核心在于家庭伦理、社会和谐与集体责任，与西方语境中的个人主义形成鲜明对比 60 。当前，湄公河地区成规模的有组织犯罪团体形成了复杂的犯罪产业链，已经对区域安全形成系统性威胁，成为区域繁荣的“灰犀牛”风险。跨国犯罪治理涉及管辖权协调、主权让渡等高度敏感事项，若缺乏共同价值认同，极易陷入合作困境，出现安全困境与信任赤字并存的局面。尽管澜湄国家在地缘政治问题上存在一定分歧，但维护区域安全、推动各国发展是澜湄国家的共同目标。因此，我国应当深化这一共识，致力于将澜湄次区域打造成全球安全倡议的实验区，以“共同建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体”的理念纾解各国的主权安全关切。2. 推动多方共建次区域秩序，凝聚次区域跨国犯罪治理合力。应当清楚地认识到，中国并不是湄公河地区新秩序构建的唯一主导因素，新秩序的构建也依赖于参与合作的湄公河国家对地区秩序构建的认知及努力 61 。我国在机制运行中应当清晰自身定位，应扮演引领者而非支配者角色：既保持推进合作深化的积极性和制度创新力，又尊重各国的平等话语权，充分调动成员国的制度参与积极性。应在引领澜湄合作机制改革中强调平等协商、尊重多样性与互利共赢，通过理念引领实现价值趋同，将命运共同体的价值诉求转化为跨国犯罪治理的制度动力。

      （二） 制度建构：完善区域治理主体的机构设置与资源整合

《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》提出“认真研究在共识基础上设立澜湄合作国际秘书处的可能性”“必要时探讨成立新的联合工作组和合作中心”“充分利用各方认可的平台，建立健全突发事件紧急协调联络机制”等内容都指向完善组织机构建设，加强资源的有效聚拢。1.推动成立澜湄国际秘书处作为常设协调机构。强化澜湄国际秘书处作为协调机构的地位，明确其对接六国秘书处、协调相关议程和跨部门政策、对专项工作组和联合执法行动进行合规性监督、提供技术支持等功能，在具体制度框架上可以借鉴东盟秘书处的建构方式。首先，明确秘书处的组织架构，东盟秘书处设置了秘书处办公室，以及政治、经济、社会文化、社区与企业四个工作分局 62 ，澜湄国际秘书处可以参照建立秘书处办公室及分管特定事务工作局的部门框架，并根据打击跨国犯罪的实际需求，额外设立非传统安全工作分局，承担打击跨国犯罪领域突发事件紧急协调、联络与应对职能。其次，明确秘书长的选任方式，澜湄国际秘书处秘书长可以参照东盟秘书长的选任方式，由部长级会议选举产生并最终由各国首脑择优任命 63 ，进而保障秘书处的代表性与合法性。2. 加强LMLECC的组织化建设。首先，推动出台LMLECC的组织章程。基于“LMLECC致力于成为澜湄区域情报融合中心、联合行动中心、执法能力建设中心、应急响应中心”的战略愿景，明确LMLECC正式成员国、观察员国的权利与义务以及观察员国转为正式成员国的条件及程序，将人员安排、财政预算、执法程序等具体事项予以明确。其次，加强LMLECC区域性执行平台和对外合作联络平台的建设。例如，通过定期发布跨国犯罪态势报告、引入国际专家顾问团等方式，提升区域执法能力与制度韧性。同时，鉴于国际刑警组织同欧洲刑警组织、国际刑事法院、非洲联盟等组织签订了合作协议 64 的实践，LMLECC作为独立的政府间国际组织，亦可对外签署打击跨国犯罪领域的合作协议，进而与域外组织形成互认互补的执法合作网络，减少组织间因程序对接不清、权利义务确认不明导致的执法合作障碍。

      （三） 规范供给：软硬法协同演进下的区域法治协同路径

考虑澜湄国家协商一致原则的决策传统以及客观存在的利益分歧，澜湄合作机制下的软法文件无法在短时间内全部被具有法律强制力的条约所替代，软法与硬法并存的局面将长期存在。因此，推动澜湄次区域跨国犯罪治理机制提质增效，基于国际法规则推动构建周边命运共同体，要硬法、软法兼施，软法可以先行，硬法随后跟上 65 。1. 在次区域层面的规则建设中落实国际条约。国际条约作为澜湄次区域打击跨国犯罪的硬法，其规定中的权利义务应当被缔约国细化落实。LMLECC作为次区域打击跨国犯罪的政府间国际组织，具有国际法的人格。然而，LMLECC并不是《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》等国际条约的缔约主体，其主导的执法行动无法直接适用上述国际公约。首先，在合作文件中明确上述国际公约在LMLECC具体行动中的可适用性。其次，在合作文件中细化和落实上述公约的权利和义务。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》不仅在涉及多项传统国际合作事宜的条文中均强调“各缔约国均应寻求缔结双边和多边协定或安排，以加强开展国际合作的有效性” 66 ，并在一些新议题上强调开展国际合作。例如，目前传统侦查手段打击跨国有组织犯罪已经被证明是十分困难且效率低微，而包括控制下交付、卧底侦查、电子监视在内的特殊侦查手段可以实现对跨国有组织犯罪的有效管控下 67 。澜湄国家可经协商一致，在LMLECC出台的合作文件中确认控制下交付等特殊侦查手段的适用合法性，明确成员国适用该类手段应当履行的必要披露义务和限制条件，并允许法庭在审理跨国犯罪案件中采信控制下交付手段产生的证据。在预防犯罪方面，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》指出，缔约国应利用适当的立法、行政或其他措施，努力减少有组织犯罪集团在利用犯罪所得参与合法市场方面的现有或未来机会；提高公众对跨国有组织犯罪的存在、原因和严重性及其所构成的威胁的认识 68 。澜湄国家可以将“预防犯罪”纳入未来的合作议题，协调本国执法部门或媒体通过“澜湄周”等平台开展反电信诈骗等跨国犯罪的宣传活动，提高公民的守法意识和防范意识。2. 推动成员国在国内法治建设中落实澜湄合作成果。澜湄合作的规范化不仅依赖区域条约的签署，更需要各国在国内法体系中落实承诺。首先，推动澜湄国家在国内法中明确本国机构进行域外执法以及允许外国入境执法的条件、程序和限制，以法律形式确认域外执法应遵循不干涉内政原则、主权平等原则、国家互惠原则。其次，推动各国加强澜湄合作与国内执法、司法、守法机制的有效衔接。例如，《中华人民共和国反有组织犯罪法》规定“推动与有关国家和地区建立警务合作机制”“边境地区公安机关可以与相邻国家或者地区执法机构建立跨境有组织犯罪情报信息交流和警务合作机制” 69 ，这一条款有助于我国在澜湄合作框架下推动跨国犯罪治理的内外衔接。我国应当以《中华人民共和国反有组织犯罪法》及澜湄国家间的合作文件为基础，制定出台打击跨国犯罪领域的工作实施细则，将澜湄合作文件中打击跨国犯罪部分的行动计划纳入公安、国安、海关等部门的工作计划中，建立中央部门、地方部门、国际组织三方协同参与的打击跨国犯罪部门协同机制。3. 加快澜湄次区域打击跨国犯罪区域性协定的谈判。根据《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第19条，缔约国应考虑缔结双边或多边协定或安排，以便有关主管当局可据此就涉及一国或多国刑事侦查、起诉或审判程序事由的事宜建立联合调查机构。首先，澜湄国家应当继续推动澜湄流域执法安全合作协议的出台，明确LMLECC是区域联合执法的法定主体。其次，澜湄国家应在主权平等的基础上协调管辖权冲突，推动构建统一的次区域司法协助条约。例如，推动制定统一的澜湄国家打击跨国犯罪合作协定、统一引渡协定，参照并细化《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第16条关于引渡的规定，确保被引渡或被移管人员的公平待遇和人权保障。明确“政治犯不引渡”原则且创新性地设置“例外罪名”，以此限制其他可能与政治因素发生联系的犯罪通过援引“政治犯不引渡”原则进行庇护从而逃避追诉和处罚 70 。参照中国与加拿大正式缔结的《中国政府和加拿大政府关于分享和返还被追缴资产的协定》，推动制定关于分享和返还被追缴资产协定，明确资产分享和资产返还具体程序 71 等。最后，澜湄国家应积极关注新型跨国犯罪治理合作议题，探索新型犯罪区域治理规则与实践。《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2026—2030）》指出，探讨共同推动《联合国打击网络犯罪以及为打击使用信息通信技术系统实施的某些犯罪并共享严重犯罪电子证据而加强国际合作公约》（下称《公约》）生效的可能性。在《公约》正式生效之前，澜湄国家可以探索区域先行模式，对《公约》中网络信息类犯罪的定罪量刑、电子证据的保存与收集、调取及跨境传输的法律程序等内容形成区域性网络犯罪执法合作规则。在区域统一规则谈判的过程中，为了在坚持协商一致原则的基础上兼顾效率，应遵循渐进主义的规则设计原则。渐进主义理论认为，决策的过程具有连续性特征，应基于已有经验修补原有政策，同时借鉴历史经验，结合实际情况与待解决问题，逐步修改与调整政策的制定 72 。因此，澜湄国家应优先在已经达成共识的领域开展条约谈判，且可参照《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，简称DEPA）“模块化”的制度结构而进行灵活的制度设计，允许国家根据自身实际情况选择加入特定模块并履行该模块要求的义务，并且允许设置保留条款。采取这种方式既可以降低政治阻力，推动区域协定谈判的稳中求进，又可以确保加入相同模块的国家之间的权利义务不受损，以此缓解协商一致原则所带来的决策效率低下等问题。

      （四） 能力建设：提高澜湄国家综合执法与保障能力

《联合国打击跨国有组织犯罪公约》明确规定，为打击跨国犯罪，成员国之间可缔结关于物资和后勤援助以及财政方面的双边或多边协议或安排 73 。因此，为应对不同澜湄国家执法能力参差不齐的难题，并解决部分国家对治理成本的担忧，应加强澜湄国家综合执法与保障能力建设。1. 提高资金支持，优化经费来源。在机构经费安排上，采取“成员国认缴、专项基金支持、没收犯罪所得补充”三者相结合的资金来源方式。首先，制定LMLECC的年度财政预算，明确澜湄国家的认缴比例。建议参照各国经济社会发展水平，根据协商一致原则确定各国认缴费用。其次，发挥我国作为“负责任的大国”的角色功能，提高澜湄合作专项基金 74 对打击跨国犯罪合作的支持。我国《全球安全倡议概念文件》指出，“支持在澜沧江—湄公河合作框架下推进非传统安全领域合作，通过澜湄合作专项基金实施相关合作项目” 75 。目前，澜湄合作专项基金主要集中于水资源、农业、减贫、基础设施建设领域，而对非传统安全合作的关注较少。应将打击跨国犯罪类事项纳入年度《澜湄合作专项基金支持项目清单》，制定合理的基金使用计划及监督机制。最后，将没收的违法犯罪所得纳入打击跨国犯罪合作经费来源。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》在第14条“没收的犯罪所得或财产的处置”中规定了捐赠给“专门从事打击有组织犯罪工作的政府间机构” 76 ，应将该规则具体化，建立没收财产的临时处置与最终分配规则。例如，将联合执法中查获跨境犯罪所得的财产通过司法程序确认来源并在扣除被害人返还与执行成本后，将剩余的部分依法捐赠给LMLECC，同时建立公开审计机制。2. 加强执法人员培训与技术共享。《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2026—2030）》强调，通过互访、培训课程、研修班、研讨会等促进中国与东盟在跨国犯罪领域分享信息、交流经验和最佳实践、加强能力建设。我国可以发挥LMLECC作为执法能力建设平台的功能，完善澜湄国家执法人员培训体系。首先，整合现有的学术和实务资源，依托LMLECC设立“澜湄执法学院”或“培训基地”，每年定期举办专题培训班和研讨会，围绕网络犯罪取证、电子数据追踪、金融账户监控、涉毒走私链条打击等前沿、核心议题，采取案例研讨、模拟推演和专家授课相结合的方式，强化执法人员应对新型犯罪的实战能力。其次，构建跨国技术援助与专家派遣机制，应澜湄成员国请求开展技术援助。针对老挝、柬埔寨等基础设施薄弱国家，由LMLECC牵头组建临时专家团队进行指导，通过实地调研、远程协助等方式解决请求国的实际难题，深入了解一线执法人员所面临的现实困难与具体需求。最后，推动执法硬件设施升级。在LMLECC情报融合与案件协查部下设“澜湄跨境执法数字平台”，将各类安全风险资料通过技术手段形成“安全风险地图”，实现澜湄流域总体安全情况的直观展示，为全面掌握安全形势和开展国际警务合作提供支持 77 。加大对网络监控系统、加密通讯截获设备、区块链资金追踪软件等高科技装备的投入，提升跨境犯罪的侦查能力。

责编：于昕冉