张晓君等：柬埔寨反贪局的组织定位与运行机制

张晓君教授：西南政法大学教授，中国—东盟法律研究中心秘书长

Kheang Seng：柬埔寨反贪局副主席，西南政法大学丝路英才博士学位班项目2024级博士研究生

唐志玮：西南政法大学区域国别法学2025级博士研究生

反腐败治理是国家治理法治化的重要内容。对柬埔寨而言，反腐败不仅关涉公共权力运行的廉洁性，也直接影响行政效率、营商环境、社会信任和国家治理现代化。在既有机构探索的基础上，2010年《反腐败法》的颁布，使柬埔寨反腐败治理由刑事法律中的分散规制，进一步转向以专门立法、专门机关和特别程序为支撑的制度化路径。

在柬埔寨《反腐败法》框架下，反腐败机构体系并非单一机关，而是由国家反腐败委员会（National Council Against Corruption，NCAC）和反贪局（Anti-Corruption Unit，ACU）共同构成。前者主要承担战略制定、政策建议和监督协调职能，后者则作为具体执行机关，承担日常履职、调查处置、预防教育、资产申报管理和国内外协作等职能。

本文以ACU为中心，在梳理其法律基础、组织定位与职权运行的基础上，结合中国反腐败制度的相关经验，讨论柬埔寨反腐败治理的制度功能与完善方向。

一、法律基础

柬埔寨反腐败制度并不是脱离普通刑事法律体系单独运行的特别制度。相反，2010年《反腐败法》与2007年《刑事诉讼法》、2009年《刑法典》之间保持着紧密衔接。

在实体法层面，《反腐败法》以《刑法典》中的相关犯罪规定为基础，并在第六章集中规定腐败犯罪及其处罚，涉及公共部门和私人部门中的多种腐败行为。例如，公共部门中的贿赂、影响力交易、侵吞、徇私、勒索、司法人员受贿、洗钱等行为，以及私人部门中的雇员受贿、证人受贿、翻译人员受贿等行为，均被纳入腐败犯罪规制范围。

这种制度设计的优点在于保持犯罪体系的统一性。腐败犯罪虽然具有隐蔽性、组织性和权力关联性，但其本质仍属于刑事违法行为。将刑法典作为基础规范，有利于避免反腐败犯罪体系与普通刑事犯罪体系相互割裂，也有助于法官、检察官和司法警察在统一的刑事法律框架内处理案件。

在程序法层面，腐败案件的调查、移送和审判仍需遵循刑事诉讼法的基本要求。ACU中被任命为司法警察的人员可以依法开展腐败犯罪调查，也可以接受调查法官的委托执行相关任务；但ACU本身并不享有审判权，案件最终仍须移送有管辖权的法院处理。ACU的调查活动也需要在《反腐败法》特别程序和《刑事诉讼法》框架内运行，并在案件移送、审查起诉和审判阶段与检察机关、法院形成程序衔接。

由此可见，柬埔寨反腐败法制并非另起炉灶，而是在普通刑事法律体系之上配置专门规则和专门机关。其基本逻辑是：刑法典负责提供犯罪认定基础，刑事诉讼法负责提供程序框架，《反腐败法》则负责补足腐败治理中的特殊犯罪类型、特别调查程序和机构运行规则。

二、制度展开

腐败犯罪往往具有较强的隐蔽性和复杂性，仅依靠普通刑事法律规则，难以完全覆盖其现实治理需求。柬埔寨《反腐败法》的重要功能之一，就是在既有刑法规范之外，进一步补充腐败犯罪类型和调查程序。

在犯罪类型方面，《反腐败法》针对特定领域设置了若干具有反腐败治理特色的规定。例如，外国公职人员或者国际公共组织官员相关贿赂、滥用权力、非法盈利、隐瞒腐败所得、未依法申报资产和负债、泄露腐败案件机密信息、妨碍ACU工作、诬告、滥用扣押资产以及小额腐败等。这些规定使柬埔寨反腐败治理不再局限于传统贿赂犯罪，而是进一步延伸至资产申报、权力滥用、调查秩序维护和跨境腐败等领域。

其中，资产和负债申报制度具有较强的预防意义。腐败治理如果只依靠事后刑事追责，往往难以及时发现权力寻租和利益输送。通过要求特定人员申报资产和负债，可以在一定程度上便利对公职人员财产状况的监督，也为发现异常财产变化和非法盈利行为提供制度基础。

在调查程序方面，《反腐败法》第五章专门规定了ACU的特别程序。ACU的司法警察人员在腐败案件中拥有较一般司法警察人员更具针对性的调查权限，包括接收腐败投诉、开展监控和录音、拍照、电话监听、核验电子系统中保存的文件资料、收集证据、请求冻结相关财产，并可请求国内外机构协助调查。这些特别程序的设置，回应了腐败犯罪证据隐蔽、主体特殊、利益链条复杂等现实问题。

不过，特别调查职权并不意味着ACU可以脱离刑事司法程序运行。腐败案件最终仍需进入法院审判程序，ACU的调查活动也应受到刑事诉讼基本原则和审判程序的约束。这种安排体现出柬埔寨反腐败制度中“专门化调查”与“刑事司法程序统一性”之间的平衡。

三、组织定位

柬埔寨《反腐败法》设立的反腐败机构体系由两个部分组成：一是国家反腐败委员会，二是反贪局。二者共同构成柬埔寨反腐败治理的组织基础，但职能定位并不相同。

国家反腐败委员会更偏向政策、监督和协调机关。其成员来自不同国家机构，并需满足国籍、品行、教育背景、工作经验和年龄等条件。委员会成员任期为五年，可以连任。通过成员任期和资格条件的设置，试图为委员会履职提供一定的稳定性，使其能够在反腐败战略和政策制定中发挥持续作用。

从职能看，国家反腐败委员会主要承担两类角色。一类是政策性角色，即制定反腐败战略和政策，并向ACU提出意见和建议。另一类是行政性和监督性角色，即监督ACU工作，要求ACU对相关事项作出说明，向首相提交年中报告和年度报告，制定内部规则，并根据法律规定任免机构人员。

与此不同，ACU是具体执行机关。其由主席领导，并设若干副主席协助工作，均由国王根据首相提议任命。ACU的组织和运行由相关次级法令予以规定。

从内部结构看，ACU设有行政与安全总局、行动总局两个总局。行政与安全总局下设行政财务、人事培训、安全、资产与负债等部门；行动总局下设法律、投诉与国际事务，教育、预防与遏制，技术与专业事务，以及调查与情报等部门。这样的组织结构表明，ACU并非单一案件调查机关，而是兼具行政保障、资产申报、法律事务、宣传教育、技术支持、情报调查和国际合作等多重功能。

需要注意的是，地方层面的反腐败网络虽已在制度设计和机构安排中有所体现，但其常态化运行、覆盖密度以及与中央ACU之间的衔接机制，仍有进一步展开和观察空间。与之相对应，各部委和国家机构中的反腐败联络机制，也主要承担协助资产和负债申报、信息沟通和制度执行等工作。由此看，ACU总部机关及其内设部门架构已经较为完整，后续完善仍需继续关注中央专门机关与地方治理网络之间的制度衔接。

四、职权运行

ACU的职权运行可以概括为三个层面：行政与财务保障、教育与预防、查处与惩治。这三个层面共同构成ACU的履职逻辑。

行政与财务保障是ACU有效运行的基础。ACU需要为国家反腐败委员会提供工作支持，管理或者提请任免内部人员，配合国内外组织开展反腐败合作，编制和提出年度预算，并向国家反腐败委员会报告工作情况。2011年《反腐败法》修正案进一步增强了反腐败机构在人事和预算方面的自主性。修法前，反腐败机构的人事管理和预算安排仍需经由部长会议相关程序；修法后，反腐败机构获得单独预算安排，ACU主席成为预算主要授权人，国家反腐败委员会主席也被赋予一定的人事任免和内部结构安排权限。

这种变化具有重要制度意义。反腐败机关要承担调查、预防、教育、资产申报管理和国际合作等任务，必须具备相对稳定的人员体系和经费保障。如果缺乏必要的人事与预算自主性，机构运行就容易受制于外部行政程序，难以形成专业化、持续化的治理能力。

教育与预防是ACU的前端治理功能。ACU需要根据国家反腐败委员会制定的战略和政策，拟定反腐败行动计划，开展面向公众的反腐败宣传，说明腐败行为的危害，鼓励公众参与反腐败工作，并依法采取措施保护与腐败举报相关的人员安全。同时，ACU还负责管理资产和负债申报制度，并对不遵守相关法律规范、可能引发腐败风险的人员进行警示。

查处与惩治是ACU最具强制性的职能。ACU负责适用与腐败有关的法律法规及相关规范，对各部委、公共机构、私人单位和其他组织中的腐败问题开展监督、调查、审查和研究；接收、审查腐败投诉，并依法采取相应措施；搜集、审查和整理与腐败案件有关的文件和信息。

由此可见，ACU的运行并非单纯“办案逻辑”，而是形成了行政保障、预防教育、投诉受理、调查取证、资产申报和国际协作相结合的综合治理模式。这种模式的规范目的，在于通过专门机关将分散的反腐败职责集中起来，并在刑事司法体系内提升腐败治理的专业化程度。

五、制度评价

从制度运行看，柬埔寨以国家反腐败委员会和反贪局为核心的反腐败机构体系，体现出专门化治理的基本特点。国家反腐败委员会主要承担战略制定、政策建议和监督协调职能，ACU则作为具体执行机关，承担行政保障、预防教育、资产申报管理、投诉受理、调查取证和国际协作等职能。二者之间形成了政策指导与具体执行相区分的组织结构，使柬埔寨反腐败治理不再完全依赖普通刑事机关的分散处理，而是通过专门机关提升腐败治理的组织化和专业化程度。

这一制度安排具有三方面积极意义。其一，反腐败职能相对集中。腐败犯罪往往涉及权力运行、利益输送和证据隐匿，如果缺乏专门机关统筹处理，容易出现线索分散、协调不足和调查能力有限等问题。ACU的设立，有助于将投诉受理、调查取证、资产申报和国际合作等职能集中于同一执行平台。

其二，预防与查处相结合。ACU不仅承担案件调查职能，也承担宣传教育、资产和负债申报管理、公众参与和举报保护等职责，说明柬埔寨反腐败制度并非单纯依靠事后惩治，而是试图将预防机制嵌入腐败治理全过程。

其三，国内治理与国际协作相衔接。在跨境资金流动、跨国商业往来和腐败犯罪国际化背景下，ACU依法请求国内外机构协助调查，能够增强柬埔寨应对跨境腐败问题的制度能力。

从比较法视角看，中国反腐败制度为理解柬埔寨制度的完善方向提供了有益参照。与柬埔寨“国家反腐败委员会+反贪局”的专门机关模式不同，中国形成的是党内监督、国家监察和刑事司法相衔接的复合型反腐败体系。其制度重点并不在于设立单一反腐败执行机关，而在于通过监察机关专责化、监察对象全覆盖、监督调查处置一体运行以及监察司法衔接，形成较为完整的反腐败制度链条。

具体而言，中国制度至少在四个方面具有比较意义。第一，在监督对象上，中国制度强调对所有行使公权力的公职人员进行监察，形成较为广泛的监察覆盖。对柬埔寨而言，ACU的职能已经涵盖公共部门、私人部门以及特定资产申报事项，但反腐败制度的有效运行，仍有赖于进一步明确不同类型公职人员、公共机构、私营主体和相关人员的责任边界，从而提高制度适用的确定性。

第二，在职能链条上，中国监察制度将监督、调查、处置作为相互衔接的基本职责，使反腐败治理不仅包括案件查处，也包括日常监督、廉政教育、问题线索处置、责任追究和制度整改。对柬埔寨而言，ACU已经具有预防教育、投诉受理和调查处置职能，下一步更重要的是推动资产申报、公众举报、案件调查、结果处理和制度整改之间形成闭环。

第三，在中央与地方衔接上，中国监察制度形成国家监察委员会与地方各级监察委员会相衔接的组织体系，并通过派驻、派出监察机构和监察专员等方式，将监督力量延伸至部门、单位和基层治理场景。对柬埔寨而言，ACU总部机关及其内设部门架构已经较为完整，地方层面反腐败网络的常态化运行、部门联络机制的实效发挥以及中央与地方之间的信息流转，仍是后续制度完善值得关注的重点。

第四，在机构协同和程序约束上，中国制度强调监察机关与检察机关、审判机关、执法机关之间的配合与制约。对柬埔寨而言，ACU本身不享有审判权，腐败案件最终仍需进入刑事司法程序。因此，完善重点不宜简单理解为扩大ACU权力，而应放在ACU与检察机关、法院及其他执法机关之间的程序衔接上，尤其是案件移送、证据标准、检察审查、审判衔接和权利保障等环节。

同时，《反腐败法》赋予ACU监控、录音、电话监听、电子资料核验和资产冻结等特别调查措施，这些措施对于发现和固定腐败证据具有必要性，也更需要通过明确启动条件、审批程序、证据保存、权利救济和外部监督来增强制度正当性。

总体而言，以ACU为执行核心的专门机关模式，其制度意义在于推动柬埔寨反腐败治理由分散规制走向集中化、专业化和制度化。进一步完善的方向，不是单纯扩张某一机关职权，而是在ACU履职基础上完善机构协同、预防查处闭环、地方治理网络、司法衔接和程序约束机制，使专门机关的履职能力转化为反腐败制度的整体效能。

主要参考资料

• 柬埔寨Anti-Corruption Unit官方网站关于《反腐败法》与机构职责的介绍。

• 柬埔寨《反腐败法》及2011年修正案相关资料。

• 中国反腐败制度与国家监察制度相关公开资料。

责编：于昕冉